BİRİNCİ CUMHURİYET DÖNEMİ AZERBAYCAN’IN BENİMSEDİĞİ HÜKÜMET SİSTEMİ: YASAMA-YÜRÜTME İLİŞKİLERİ/ Prof. Dr. Ali Asker
20. yüzyıla gelinene kadar hükümet sistemlerinin ortaya çıkışı ve gelişimi değişik aşamalardan geçerek şekillenmiştir. Kralların mutlak iktidarını sınırlandırmaya yönelik 1215 Magna Carta Libertatum (Büyük Hürriyet Fermanı) ile başlatılan ilk girişim ilerleyen dönemlerde monarşi rejiminin aşamalı olarak evrimini ve parlamenter monarşiye dönüşümünü sağlamıştır. 19. yüzyıla gelindiğinde genel oy ilkesi ve gittikçe önemi artan siyasi partilerin faaliyetleri sonucunda İngiltere parlamentarizmi yüksek demokratik seviyeye ulaşmıştır. Bu sistem sadece monarşiler için değil cumhuriyet rejimleri için de erişilmek istenen bir model rolünü oynamıştır. En genel anlamıyla baktığımızda bu sistemin özelliği; kuvvetlerin yumuşak ayırımına dayanarak iki başlı yürütmeye sahip olmasıdır. Yürütmenin bir başını parlamento karşısında sorumlu hükümet oluştururken, diğer başını sorumsuz bir devlet başkanı (cumhurbaşkanı veya
kral) oluşturuyor. 18. yüzyılda Amerikan kolonilerinin bir araya gelmesi, bağımsızlık mücadelesi ve nihayetinde 1787 tarihinde kabul edilen anayasayla yeni bir hükümet modeli olarak başkanlık sistemi benimsenmiştir. Bu sistemin en genel özelliği kuvvetlerin sert ayrımına dayanarak; başkanın doğrudan halk tarafından seçilmesi ve yürütmenin tek başlı olmasıdır.
Birinci Cumhuriyet döneminde Azerbaycan’ın benimsediği hükümet sistemi imparatorlukların dağılması sonucunda ortaya çıkmış birçok yeni devlette olduğu gibi bir parlamenter yönetim sistemidir. Bilindiği gibi devletler, ortaya çıktıkları dönemin toplumsal ve siyasi koşullarının etkisi altında doğup gelişirler. Azerbaycan’ın benimsediği
hükümet sisteminin karakterini ve işleyiş sürecini hükümet sistemi üzerine sağlıklı bir değerlendirme yapmamız için birkaç hususa dikkat çekmek gerekmektedir.
- Azerbaycan çok eski çağlardan devlet geleneğine sahip bir ülkedir, fakat 19. yüzyıldan itibaren Rusya’nın yönetimi altına girmesiyle ülkede bir sömürge sistemi uygulanmış ve devlet geleneği kesintiye uğramıştır. Bu yüzden Azerbaycan’ın bağımsızlığı uzun süreli devam etmiş geleneksel hanedan, hanlık vs yapının dışında yeni bir sistem olarak cumhuriyet devlet modelinin benimsemesine yol açmıştır. Azerbaycan’ın milli bağımsızlık davasının öncüllerinden olan, kıymetli düşünce adamı Mirza Bala Mehmetzade’ye göre Azerbaycan’da millî hanedan bulunmadığı için istibdat ile cumhuriyet arasında her hangi bir tereddüde yer kalmamıştır. Bu yüzden “demokratik cumhuriyet” kararı milletin kendi kararı, fermanı ve iradesi doğrultusunda alınmıştır [1; s. 49].
- Azerbaycan’ın bağımsızlığı son derece gergin iç ve dış koşulların etkisi altında gerçekleşmiş, devlet kuruluşu aynı zamanda Azerbaycan Türklüğünün varoluş mücadelesinin bir parçasını oluşturmuş ve onu yok olma tehlikesinden kurtarmıştır.
- Azerbaycan Halk Cumhuriyetinin ilk hukukî belgesi olan “İstiklal Beyannamesi” onu egemen, bağımsız, (madde 1) ve demokratik bir cumhuriyet (madde 2) olarak nitelemiştir. Azerbaycan, ayrıca seküler bir devlet sistemini benimsemiştir.
- Azerbaycan’ın hükümet sistemi demokratik siyasi sistemle uyum içerisinde yürümüştür. Hatta benimsenmiş olan çok partili parlamenter demokrasi daha sonradan fazla liberal olduğu gerekçesiyle eleştirilmiştir.
- Cumhuriyetin var olduğu 23 ay boyunca parlamento ve hükümet arasındaki ilişkilerin şekillenmesinde dış faktörlerin etkili olmuş, demokratik parlamenter rejimin devamlılığı zor şartlar altında sağlanmıştır.
- Büyük sosyal ve siyasî sorunların yaşanmasına rağmen, kısa bir dönem içinde toplumun demokratikleşmesi, ifade, vicdan, toplumsal ve kolektif hürriyetler, insan haklarının korunması yönünde birçok önemli yasalar kabul edilmiştir. Parlamento çoğunluğuna sahip Müsavat partisi, parlamento grubunun beyannamesinde “Azerbaycan hürriyet ülkesi olmalıdır” denilmekteydi.
Azerbaycan Halk Cumhuriyetinin benimsemiş olduğu hükümet sisteminin irdelenmesi için öncelikli olarak devletin kurucu belgesi olan 28 Mayıs 1918 tarihli Misak-i Milli’ye, yani İstiklal Beyannamesine bakmamız gerekir.
İstiklal Beyannamesinin 6. maddesinde “Kurucu Meclis çağırılana kadar Azerbaycan’ın yönetimi başında halk oylaması ile seçilmiş Milli Şura ve onun karşısında sorumlu Geçici Hükümet bulunur ” ifadesi yer alıyor. Beyanname metninden görüldüğü gibi Azerbaycan Halk Cumhuriyeti egemenliğini halktan alan, kuvvetler ayrımına dayalı, demokratik parlamenter rejimi benimsemiş bir devlettir. Hükümet sistemi parlamenter cumhuriyettir. Fakat bu cumhuriyetin; varlığını sürdürdüğü 23 aylık dönemin en azından altı ayında parlamenter devlet modelinden ciddi surette saptığını, kuvvetler ayrımının ihlal edildiğini görmekteyiz. Ne var ki yukarıda da bahsettiğimiz gibi böyle bu gelişme dış etkenlerin tesiriyle yaşanmıştır. Bilindiği gibi Maverayı Kafkasya Seymi döneminde 11 Mayıs 1918’de başlayan Batum görüşmeleri 4 Haziranda Osmanlı İmparatorluğu hükümetiyle Azerbaycan Cumhuriyeti arasında dostluk antlaşmasının imzalanmasıyla sonuçlanmıştır. Antlaşmaya göre Azerbaycan Cumhuriyetinin talebi doğrultusunda Osmanlı Devleti intizam ve asayiş sağlamak amacıyla bu ülkeye asker gönderebilecektir. Bu antlaşma Azerbaycan Türklerinin varoluşu ve bağımsız cumhuriyetin korunması açısından son derece büyük öneme sahip bir antlaşma idi. Fakat Nuri Paşanın Azerbaycan’ın içişlerine müdahalesi kuşku götürmez bir gerçekliktir. Bu müdahalenin gerekçesi, haklı veya zaruri olup olmaması, Azerbaycan devletinin bağımsızlığı açısından önemi vs. tartışmaya açık konulardır. Bu tartışmanın ele alınarak incelenmesi konumuz dışında kalsa da şöyle bir tespitte bulunmak yanlış olmayacaktır: Azerbaycan milli mücadelesinin liderleri dönemin “ilhakçı” çevrelerinin baskısı karşısında Türk komutanlığı ile ortak karara gelebilmiş, tabiri caizse krizi “daha az zararla” atlatabilmişlerdi.
Şöyle ki Milli Şura’nın 17 Haziran 1918 tarihli oturumunda iki önemli karar alınmış, Fethali Han Hoyski başkanlığında ikinci hükümet teşkil edilmiştir. “Geçici Hükümetin Yetki ve Görevleri Hakkında” birinci karar göre Geçici Hükümet devlet bağımsızlığını ve mevcut siyasi özgürlükleri kaldırmak, toprak reformu ve diğer önemli konularda kanunları değişmek hakkına sahip değildir ve yakın 6 ay içinde Tüm-Azerbaycan Kurucu Meclisinin çağırılmasını sağlayacaktır. Yönetimle ilgili diğer konularda ise hükümet serbestti.
“Milli Şura’nın Feshi Hakkında” ikinci karar göre Azerbaycan’ın dâhilî ve haricî durumu göz önünde bulundurularak tüm hâkimiyet Fethali Han Hoyski başkanlığındaki hükümete devredilmiştir. Hükümet, Kurucu Meclis kurulana kadar bu yetkiyi hiç kimseye
devretmeyecekti. Siyasi literatürde “Haziran gericiliği” olarak da zikredilen bu kararın alınması parlamenter demokrasi üzerinde bir baskı oluşturmuş, kuvvetler ayrımı ilkesini bir süreliğine askıya almıştır. Kuskusuz, Geçici Hükümet döneminde Azerbaycan halk Cumhuriyetinin bağımsız bir devlet olarak kurum ve kuruluşlarının şekillenmesinde, iç ve dış güvenliğinin sağlanmasında çok önemli kararlar alınmıştır. Geçici Hükümet döneminde yaşanan en büyük olay ise Bakü’nün Bolşevik işgalinden kurtarılarak Azerbaycan’ın devlet egemenliğinin ülkenin tamamında geçerli hale getirilmesi olmuştur. Sadece Lenkaran kazasi Denikin taraftarlarından müteşekkil askeri diktatörlüğün elinde idi. 1918 1919 yıllarında Denikinciler ve Ermeni birlikleri bu bölgede dehşetli kıyımlara yapmışlardır. Lenkaran, 1919 yazında düşman işgalinden kurtarılmıştır [2]. Kafkas İslam Ordusunun taaruzu ile 15 Eylül 1918’de Bakü’nün işgalden kurtulması bağımsızlk tarihinin en büyük olayı idi. Resulzade, daha sonra bu olayın önemine ilişkin şöyle bir tespitte bulunacaktı: “Kafası meşhur gilyotin mengenesinde bulunan bir adamın halaâsı nasıl bir hayat-ı nevîn ise, B akü’nün istirdadı dahi o nisbette icazkâr bir vakaydı. Hem hakikaten öyleydi. Sonra menhus bir ihtilal neticesinde mezarları mensî kalan Anadolu Mehmetçikleri B akü’deki şehadetleri ile Türklüğe yeni bir siyasî vücut ita ediyorlardı.” [3; s. 52]. 17 Haziranda Azerbaycan hükümeti Gence’den Bakü’ye taşındı.
1918 yılı sonbaharında Azerbaycan’ın bağımsızlık sürecini ciddi şekilde etkileyen olaylar yaşanıyordu. 30 Ekim 1918 günü Osmanlı Devleti ile İtilaf devletleri arasında imzalanan Mondros ateşkes antlaşmasının 11. maddesi gereğince Kafkasya ve İran içlerindeki Türk kuvvetleri I. Dünya Savaşı öncesi sınırlara dönecektir. Osmanlı ordusunun geri çekilmesiyle Azerbaycan, bağımsızlık tarihinde yeni bir döneme girmiş oldu. O sırada durum çok kritikti ve hükümetin elinde Bakü’yü koruyacak sadece 500 kişilik bir polis gücü vardı ve her hangi bir gücü yoktu. Resulzade’nin tabirince, kuvvet olsa bile “Almanya’nın, Türkiye’nin teslim olduğu bir kuvvete karşı Azerbaycan’ın harp açması bittabiî akla bile gelmezdi” [3; s. 70]. İngiliz Kafkas işgal Kuvvetleri Komutanı General Thomson, Bakü’ye varmadan önce yaptığı bir açıklamada Azerbaycan’ın “Türk kumandanlığının entrikası ile teşekkül etmiş bir hükümet” olduğunu ifade ediyordu. Bakü’yü bir “Rus şehri” olarak gören General Thomson, Biçerahov ve Taşnak güçlerinden müteşekkil işgal rejiminin kurulması Azerbaycan’ın bağımsızlığını tehlikeye düşürmüştür. Bu durumda da milli hükümetin diplomatik faaliyetleri ve yoğun çabası sayesinde Azerbaycan’ın bağımsızlığı korunmuştur.
Daha önce de vurguladığımız gibi yasama ve yürütmenin tek ele, Geçici Hükümete devredilmesini öngören 17 Haziran 1918 tarihli parlamento kararına göre hükümet altı ay içinde Kurucu Meclis (Müessesler Meclisi) seçimlerini yapacaktı. Fakat ülkenin içinde bulunduğu zor şartlar buna müsaade etmemiş ve bu konudaki çalışmalar yalnız 21 Ekim
1918 tarihine başlatılabilmiştir. Bununla ilgili oluşturulmuş komisyonun 5 Kasım 1918 tarihli ilk toplantısında söz konusu seçimlerin Milli Şura tarafından belirlenmiş tarihte geçirilemeyeceği, fakat temsili hâkimiyet organının oluşturulması zarureti dikkate alınarak basit sisteme dayalı bir parlamento oluşturulmasına dair karar kabul edilmiştir. Hükümetin 9 Kasım 1918 tarihli oturumunda alınan karar doğrultusunda 16 Kasım 1918 tarihinde Milli Şura yeniden faaliyete başlamıştır.
Milli Şura’nın 20 Kasım tarihli oturumunda Azerbaycan’ın yasama organı olan parlamentonun oluşturulmasına dair kanun kabul edildi [4; s. 29-32]. Kanuna göre Milli Şura üyesi olarak 44 vekil doğrudan parlamento üyeliğine kabul edilecektir. 36 vekil ise Azerbaycan’ın değişik kazalarından eşit oranlarda seçilecektir. Geri kalan üyeler ise başka milletlerin mensuplarından, ayrıca beş milletvekili sendika ve sanayici kuruluşları temsilen seçilecekti. 7 Aralık 1918’de faaliyete başlayan Azerbaycan Parlamentosunu ülkedeki ağır içtimai ve siyasi koşullar yüzünden genel seçimle oluşturmak mümkün olmamıştır. Fakat bu parlamento, dönemin gelişmiş demokrasilerine örnek olacak kadar adil temsil ilkeleri doğrultusunda teşkil edilmiştir. Parlamentonun teşkilinde milli temsil ve çok partilik ilkelerinin egemen olduğu görülmektedir. Azerbaycan Halk Cumhuriyeti parlamentosu, ülkenin son derece ağır siyasî sorunlarla baş başa kaldığı bir dönemde oluşturulmuştur. Bir taraftan, büyük güçlerin Azerbaycan konusundaki belirsiz tutumları, diğer taraftan Rusya’dan (gerek Bolşevik, gerekse monarşi yanlıları tarafından) beklenen tehlike, ülke içinde demokratik cumhuriyet karşıtı güçlerin faaliyetleri, ayrıca çözüm bekleyen çok sayıda ekonomik, sosyal ve siyasî sorunların yaşandığı bir ortamda yasama organının bu şekilde oluşturulması “ehven-i şer” olarak görülmüştür. Sovyet tarih yazımında Azerbaycan Halk Cumhuriyeti parlamentosuyla ilgili demokrasi aleyhtarı, halk karşıtı, muhafazakâr tanımlamaları yapılmıştır. Oysa parlamento ülkenin etnik, idari ve sosyal yapısına orantılı olarak son derece adil bir şekilde oluşturulmuştur. Şöyle ki dönemin nüfus verilerine göre ülkenin 2.75 milyon toplam nüfusunun 1.9 milyonu Müslüman iken 0.5 milyonu Ermeni, 0.23 milyonu Rus azınlıklardan oluşuyordu. Her 24 bin kişiye bir temsilci olmak kaydıyla 120 sandalyeden oluşan parlamentoda Müslümanları 80 milletvekili temsil edecekti. Azınlık teşkil eden milletlerden Ermenilere 21 (8 Gence, 8 Şuşa, 5 Bakü Ermeni komitelerini temsilen), Ruslara 10 (Rus Milli Şurası), Alman, Yahudi, Gürcü ve Lehleri (Polyak) birer sandalye ayrılmıştır. Kalan 5 sandalyeden 3’ü Bakü Sendikalar Cemiyeti Şurasından, 2 ’si ise Baku Sovyeti kongre ve ticaret sanayi cemiyetlerine müştereken ayrılmıştır [4; s. 29-32]. Parlamentonun 7 Aralık 1918’de gerçekleşen ilk toplantısında tarafsız vekil, hukukçu Alimerdan bey Topçubaşov Parlamento Başkanı, “Müsavat” Partisinden hukukçu Hasan Bey Ağayev ise birinci başkanvekili görevlerine seçilmiştir [5; s. 33-48]. Parlamentonun faaliyetinde hukukun üstünlüğü, çoğulculuk, çok partilik, kuvvetler ayrımı ilkeleri rehber edinmiştir. Kabul edilen düzenleme ve alınan kararlar doğrultusunda yasama ve yürütme erki arasındaki görev ve yetki dağılımı, ayrıca parlamentonun iç düzeninin teşkili istikametinde önemli adımlar atılmıştır. Devlet yönetiminde devamlılığın sağlanması doğrultusunda Azerbaycan hükümetinin daha önceden almış olduğu ve cumhuriyet öncesi dönemde kabul edilmiş yasal düzenlemelerin geçici olarak uygulanmasına dair kararı bu dönemde de devam ettirilmiştir. Azerbaycan Parlamentosu faaliyeti boyunca ülke hayatının demokratikleşmesi, hukuk devletinin tesisi, sosyal politikaların uygulanması istikametinde son derece önemli kanun ve kararlar kabul etmiştir.
Bilindiği gibi Azerbaycan Halk Cumhuriyeti döneminde her hangi bir anayasa kabul edilmemiştir. Ne var ki parlamentonun teşkili devletin yasama faaliyetini gerçekleştirilmesi istikametinde başvurulan geçici bir çözümdü. Azerbaycan’ın Kurucu Meclisine seçimleri öngören 21 Haziran 1919 tarihli Esasname, milli egemenliğe dayalı temsili bir devlet erkinin oluşturulması yönünde atılan çok önemli bir adımdı. Anayasayı kabul edecek, ayrıca devlet hayatının çok önemli konularında kararlar alacak bu kurumun teşkilini gerçekleştirme maalesef mümkün olmamış, Bolşevik Kızıl Ordunun işgali sonucunda Azerbaycan halk Cumhuriyetinin varlığı sona ermiştir.
Özetlemek gerekirse, Azerbaycan Halk Cumhuriyetinin devlet şekli demokratik cumhuriyet, benimsemiş olduğu hükümet modeli parlamenter sistemdir. Parlamento Başkanı aynı zamanda devletin başıdır. Parlamenter sistemin gereklerine uygun olarak Parlamento Başkanı Başbakanın adaylığını parlamentoya sunar. Parlamento çoğunluğuna sahip partinin (veya koalisyonun)temsilcisi Başbakan olarak seçilmektedir. Başbakan ise Hükümeti üyelerini belirledikten sonra hükümet listesi güvenoyu için parlamentoya sunulur. Bakanlar Kurulu parlamento karşısında sorumludur. Yirmi üç aylık mevcudiyeti döneminde Azerbaycan Halk Cumhuriyetinde beş hükümet kabinesi oluşturulmuştur (1,2 ve 3. Hükümet kabinelerinin (I. Kabine: 28.05.2018-17.06.1918, 2. Kabine 17.06.1918-26.12.1918, 3. kabine 26.12.1919 14.04.1919) başkanı Fethali Han Hoyski, 4. (14.04.1919-22.12.1919) ve 5. kabineye (24.12.1919-30.03.1920) Nesib Bey Yusufbeyli başkanlık etmiştir). Günümüzde Azerbaycan Cumhuriyetine karşı yöneltilen eleştirilerde zayıf bir hükümet yapısına sahip olması, sıkça kabine değişikliği, çok fazla ılımlı siyaset uyguladığı vs. hususlara vurgu yapılmaktadır. Oysa hükümet istifalarının arkasında yatan nedenlere baktığımızda her birinin somut bir gerekçesi olduğunu görmekteyiz.
Elbette, Azerbaycan Halk Cumhuriyeti büyük dönüşümlerin yaşandığı son derece çalkantılı bir dönemin ağır şartlarında ortaya çıkmış bir devletti. Devletlerin tarihinde yaşanan geçit dönemlerinde başvurulan sert uygulama ve yöntemlerin bir nedeni de bu tür ağır şartlardan doğmaktadır. Yazının başında bahsettiğimiz, yasama yürütme ilişkileri konusunun çok önemli kırılma noktalarından olan 17 Nisan 1918 tarihli parlamento kararının da bu doğrultuda okunması gerekir. Hatta bu kararı kınayan Mehmet Emin Resulzade’nin bile cumhuriyetin ılımlı politikalarıyla ilgili bir nebze serzenişte bulunduğunu görmekteyiz: “Bu devre-i teşekkül ve taazzuvda bulunan bu nevzad siyasetin şüphesiz şayan-ı tenkit noksanları az değildi. Bunların en büyüğü, bu gibi devirlere mahsus muhkem bir idarenin, kavi bir hükümetin hakkıyla tesis edilmediğidir. Teşettüt-i efkârın tevhidi için tatbik olunan ikna usulü ile beraber biraz daha icbar tarikine gidilseydi, ihtimal ki netice-i vukuat başka türlü olurdu” [3; s. 76]
Birinci Cumhuriyet dönemi yasama-yürütme ilişkilerinin karakterini irdelerken konuya sadece hukuki açıdan bakmak yeterli değildir. Devlet erkinin iki kolu arasındaki ilişkilerin siyasi ve tarihi tahlili hükümet sistemi açısından çok boyutlu bir değerlendirme yapma fırsatı sunuyor. O dönemin cumhuriyet kurucuları demokrasiyi rehber edinmiş ilkeli vegerçek dava adamı idiler. Tarih tecrübe çoğu zaman şunu gösteriyor: devletlerin meydana gelmesi veya geçiş süreçlerinde siyasi fırsat yakalamış güçler ister çetin mücadele yoluyla isterde kolaylıkla hâkimiyete sahiplendikten sonra onu kolayca terk etmiyorlar. Bilakis, ellerindeki gücü pekiştirerek daha sert bir idare usulü benimseyerek iktidarlarını kalıcı hale getirmektedirler. Azerbaycan’ın o dönemdeki siyasi elitleri, cumhuriyetin kurucuları daha zor bir yolla ilerleyerek demokrasiden, milli iradeye dayalı egemenlik ilkesinden taviz vermemişlerdir.